如何进一步推动我国可再生能源的法治建设?
发布者:lzx | 来源:《风能》杂志 | 0评论 | 363查看 | 2020-02-26 18:47:20    

2020年风能新春茶话会上,孙佑海荣获“中国风能人·杰出贡献人物”奖。他曾组织各方力量推动我国《可再生能源法》立法研究和起草工作,为产业的健康发展作出了重要贡献。如今,针对可再生能源发展的新形势,他表示,各方应强化法治思维,细化相关法律责任条款,为可再生能源法治化建设提供保障。回顾·可再生能源法的出台


1980年至2000年,我国的能源利用效率有了显著提高。但是,随着经济规模的迅速扩大,能源资源缺乏、结构不够合理、环境污染严重等问题日益突出,近年来能源的对外依存度不断提高。党的十六大提出了到2020年国内生产总值要比2000年再翻两番的宏伟战略目标,这对能源安全等问题提出了更高的要求。因此,发展可再生能源是保障能源安全的实际需求,也是保护大气环境的迫切需要。


从当前的情况看,我国可再生能源发展虽然取得一定进展,但仍存在一些问题。其中主要是:研究开发能力不强,制造技术水平较低,尚未形成规模化的产业体系;开发利用成本相对较高,缺乏市场竞争力,企业难以较快发展;国家缺乏支持可再生能源发展的长期而稳定的政策和制度。


——摘自第十届全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏于2004年12月25日,在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上向常委会作出的关于《中华人民共和国可再生能源法(草案)》的说明,高度概括了可再生能源法出台的历史背景。


立法的必要性


可再生能源是国家能源发展的战略重点,国家发展改革委、国家能源局都对此予以充分的重视。


一直以来,我国可再生能源的发展都由政策推动。“在政策的支持下,我国可再生能源取得的成就有目共睹。然而政策较法律有很多不足之处。”孙佑海在接受采访时分析了立法的必要性。


第一,法律具有稳定性。政策有导向性,变化比较快。而法律一旦制定必须长期执行,不得随意变更。


第二,法律具有公开性。政策在某些范围内允许存在不予公开的内容。而法律体现国家意志,具普遍约束力,需向全社会公开。


第三,法律具有规范性。政策更多体现纲领性、原则性和方向性,不具有明确、具体的规范形式。而法律以规则为主,具有严格的逻辑结构,权利义务的规定具体、明确。第四,法律具有强制性。法律体现国家权力并由国家强制力保证实施。全国人大环资委和国家发展改革委的领导和专家经反复研究认为,必须采用法律的手段为可再生能源的发展提供一个长期、稳定的环境。


2004年12月25日,在第十届全国人民代表大会常务委员会上,时任全国人大环境与资源保护委员会主任委员的毛如柏代表环资委向全国人大常委会作了起草说明。《可再生能源法》由此正式列入全国人大常委会的审议日程。


立法的过程


《可再生能源法》立法工作紧锣密鼓地正式开展起来了。孙佑海回忆起当时的人和事几乎历历在目。


冯之浚时任民革中央的常务副主席、第十届全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员。他担任由全国人大环资委成立的可再生能源法起草领导小组的组长。他多年来关心可再生能源事业的发展,在该法的起草和协调中发挥了十分重要的作用。


毛如柏主任虽未担任组长一职,但出于对我国可再生能源事业发展的重视,参与了大量领导小组的会议和出差调研工作。尤其在该法案的起草工作中遇到困难的时候,他以委员会主任委员的地位和身份,凭借自身在各方面广泛的影响力,积极进行多方面的协调工作,争取到了中央领导和社会的理解和支持,实际上发挥了中流砥柱的作用。


在全国人大环资委的工作层面,由法案室从事具体的起草和协调工作。由于时任全国人大环资委法案室主任,孙佑海承担起法案的起草组织工作。王凤春当时是法案室的副局级巡视员(现任全国人大环资委法案室副主任),是一位很了解可再生能源产业的业务专家,他承担了大量的具体起草实务。法案室的林丹和丁敏也参与了相关工作。


国家发展改革委和能源局的领导和工作人员对《可再生能源法》的起草付出了巨大的心血。张国宝,时任国家发展改革委副主任,是一位十分精通业务的领导,对该法律的起草工作十分关心和支持,参加每一次重要的会议,帮助协调了大量的事务。吴贵辉副局长(现任国家能源局总工程师兼国际合作司司长)对工作认真负责,对法律的起草发挥了很重要的作用。


在技术支持的层面,时任国家发展改革委能源局的新能源研究中心主任李俊峰(现为中国能源研究会可再生能源专委会主任委员)和他领导的团队做了大量的技术支持工作,这是该法能够按时出台的关键因素之一。研究中心的时璟丽副研究员(现任国家发展改革委能源研究所可再生能源中心研究员,高级工程师)等人积极工作,给我们留下了深刻的印象。


孙佑海表示,草案起草过程中针对发展面临的问题制定了多项十分重要的制度。


其一是确定可再生能源的总量目标,此为开辟可再生能源市场的重要法律依据。其二是全额收购符合标准的可再生能源电量,这是提高可再生能源电力企业能源市场竞争力的重要措施。其三是分类电价,根据各类可再生能源的不同技术类型和成本水平确定不同的电价制度。用价格机制引导其开发利用,如此有利于可再生能源开发利用的规模化和商业化。其四是费用分摊。在常规能源电价和可再生能源电价中寻求平衡。最后是建立专项资金制度。国家的特别扶持能为可再生能源的成长创造良好的条件。


尽管立法计划得到批准,但当时可再生能源在我国的发展处在起步阶段,前路尚不清晰。为此,工作小组最初也受到一些冷眼。不过随着调研的深入,草案在领导小组听取了各方意见、争取了各方面的支持之后逐步修改完善,最终获得了全国人大常委会的高票通过,得到了党中央、国务院的支持。《可再生能源法》于2005年的2月28日由第十届全国人大第十四次会议审议通过,于2006年1月1日起正式实行。


值得一提的是,根据当时的立法程序规定,一般情况下一部法律要经过全国人大常委会三次审议才能通过,而《可再生能源法》二审就通过了。除了体现法案起草人员的工作切中肯綮之外,更说明了社会各界对发展可再生能源的必要性已达成共识。


吹响号角


《可再生能源法》的出台宛如一声号响,更是发展的路标。


该法规定了一些重大原则性制度,同时要求国务院有关部门制定相关配套政策规定。2005年4月30日,全国人大常委会办公厅下发了“关于请国务院有关部门适时研究起草可再生能源法配套法规规章的函”,要求有关部门抓紧研究起草可再生能源调查和技术规范、发展的总量目标、开发利用规划、产业发展指导目录、发电上网电价政策、发电费用分摊办法、专项资金、财政贴息和税收优惠政策、并网及有关技术标准等方面的配套法规。这个文件得到了国家发展和改革委、财政部、建设部、国家质量监督检验检疫总局等相关部门的积极响应。《可再生能源产业指导目录》《可再生能源发展中长期发展规划》《风电厂接入电力系统的技术规定》等多项对我国可再生能源的发展有指导和奠基作用的政策和标准在这一时期发布。


展望·可再生能源法治化的新高度


可再生能源法的出台夯实了可再生能源发展的根基。然而,每一部法律的问世都有其独特的时代背景,并非一成不变的,要根据经济社会的发展而不断修正。


自2006年可再生能源法正式实施以来,各部门联合组织了多次调研和座谈会,就法律实施情况、配套政策落实情况和面临的问题展开调查和讨论。2009年,《可再生能源法》作出修订,修订版于2010年4月1日起施行至今。


2019年12月24日,第十三届全国人大常委会第十五次会议召开第二次全体会议。会议听取了全国人大常巔会执法检查组关于检查《中华人民共和国可再生能源法》实施情况的报告。报告指出,主要法律制度基本落实,法律得到有效实施,基本实现了立法目的。但伴随可再生能源产业的快速发展,部分法律制度,也存在统筹协调不够、落实不到位、监管薄弱等问题。建议针对当前可再生能源发展的新形势、新问题,适时启动可再生能源法修改。


结合这次执法检查的结果,孙佑海院长在采访中提出为进一步推动我国可再生能源的法治建设,要重点做到以下几点:


第一,要在立法目的中充分体现党中央关于推进生态文明建设以及推动能源生产和消费革命的战略部署。重视可再生能源发展在整个经济社会发展中的战略地位,坚持清洁低碳、绿色发展,保持优先发展可再生能源的定力不动摇,提高可再生能源消费比重,努力保障实现到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%的目标。这个目标,对可再生能源行业,尤其是风能行业,是一个巨大的鼓舞和奋斗方向。


第二,加快可再生能源法的配套政策法规的健全和实施。可再生能源法制定之后,一个最大的亮点,就是很快由国务院和有关部门制定了一系列的配套的法规和政策。建议国家发改委和有关部门要发扬这个传统,在制定配套政策上下更大的功夫,为可再生能源的发展提供更大的支持。


第三,明确规定可再生能源目标引导以及可再生能源电力消纳责任权重考核机制,形成更加科学合理的目标责任考核体系。考核机制和考核体系,是促进可再生能源发展的基础性制度。建议通过完善体制机制,统筹解决可再生能源消纳问题。


第四,进一步修改完善可再生能源全额保障性收购制度,综合考虑经济技术条件,制定合理的可再生能源利用率目标,明确由电网企业、售电企业和电力用户共同承担全额保障性收购义务的法律定位。


首先,电网企业要依法履行自己的收购义务,不能只重视传统的能源。其次,售电企业,也就是发电企业要依法取得行政许可或者报送备案并与电网企业签订并网协议,所生产的电力要符合并网技术标准。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。


再次,电力用户也要做好有关的配合工作,为可再生能源企业提供最大的消费支持。以上各方面主体,都要依法履行自己的义务,如果违背了义务,就要承担相应的法律责任。


第五,适当调整有关电价补贴的规定,加快完善可再生能源上网电价市场化形成机制。


第六,细化政策,支持通过科技创新解决发展中出现的问题。可再生能源事业能否真正站得住,并取得突破性发展,最为根本的,就是科学技术创新。全行业对此必须要有十分清醒的认识。


第七,细化相关法律责任条款,强化电网、石油、燃气、热力等企业的法律责任。通过规定严格的法律责任,强化政府各部门和电网企业、发电企业、电力用户,以及石油、燃气、热力等企业的法治思维,必须认真学习和落实可再生能源法的规定,切实落实自己的义务。社会各方面都要高度重视自身义务和职责的履行,凡是违反者都要承担相应的法律责任。如此坚持下去,法律的落实就有了可靠保障。


“在全国人大常委会执法检查组进行可再生能源法实施情况的检查并向全国人大常委会报告之后,可再生能源法的再次修改工作得到常委会组成人员的高度重视。”孙佑海院长提议:“希望有关方面将可再生能源法的修改尽快纳入立法计划,并安排和组织力量切实推动,早日提出修改方案,推动我国可再生能源法治建设达到新的高度。”

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